社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。行業(yè)協(xié)會作為市場經(jīng)濟的產(chǎn)物,既是我國重要的社會組織,又是市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。改革開放以來,我國行業(yè)協(xié)會商會不斷發(fā)展,在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理等方面發(fā)揮了積極作用。黨的二十大報告要求,“理順行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會黨建工作管理體制。加強新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)?!痹跇?gòu)建新發(fā)展格局和加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的歷史進程中,行業(yè)協(xié)會商會對于優(yōu)化營商環(huán)境和維護市場公平競爭秩序至關(guān)重要,我們既要充分認(rèn)識到行業(yè)協(xié)會商會是優(yōu)化市場資源不可或缺的重要環(huán)節(jié)和維護市場公平競爭的重要力量,在經(jīng)濟發(fā)展中既發(fā)揮著政府與企業(yè)之間的橋梁作用,又有著政府和企業(yè)所無法替代的特殊地位和優(yōu)勢,也要清醒地看到行業(yè)協(xié)會商會長期存在的壟斷問題,需要在法治軌道引導(dǎo)和規(guī)范行會商會高質(zhì)量發(fā)展。
一、我國行業(yè)協(xié)會反壟斷特點
我國《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》第二十一條明確了行業(yè)協(xié)會的定義,即指由同行業(yè)經(jīng)濟組織和個人組成,行使行業(yè)服務(wù)和自律管理職能的各種協(xié)會、學(xué)會、商會、聯(lián)合會、促進會等社會團體法人。行業(yè)協(xié)會一直以來都充當(dāng)政府和經(jīng)營主體之間的橋梁和紐帶,在提供政策咨詢、加強行業(yè)自律、促進行業(yè)發(fā)展、維護企業(yè)權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但勿須諱言,部分行業(yè)協(xié)會在發(fā)展中也存在競爭合規(guī)意識和能力不強的現(xiàn)實問題,習(xí)慣于以維護行業(yè)利益、加強行業(yè)自律為名,組織會員單位從事壟斷行為,破壞了市場公平競爭,需要反壟斷予以糾正。我們在整理自2008年反壟斷法實施以來行業(yè)協(xié)會的壟斷案例時發(fā)現(xiàn),行業(yè)協(xié)會反壟斷存在三大特點,分別是以橫向壟斷協(xié)議為主、重點關(guān)注高風(fēng)險行業(yè),以及法律責(zé)任以罰款為主。
(一)以橫向壟斷協(xié)議為主
根據(jù)近年《中國反壟斷執(zhí)法年度報告》統(tǒng)計,行業(yè)協(xié)會涉嫌的壟斷行為主要表現(xiàn)為組織實施壟斷協(xié)議,其中以區(qū)域性橫向壟斷協(xié)議為主。行業(yè)協(xié)會通常組織具有一定競爭關(guān)系的企業(yè)達成固定價格協(xié)議、限定數(shù)量協(xié)議、分割市場協(xié)議與聯(lián)合抵制交易協(xié)議等。例如,福建爆破器材協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案、陜西水泥協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案、亳州保險協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案涉及固定價格協(xié)議;浙江民用爆破器材協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案、永州保險協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案涉及限定數(shù)量協(xié)議;湖北保險協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案涉及分割市場協(xié)議、成都工程造價協(xié)會組織從事壟斷協(xié)議案涉及聯(lián)合抵制交易協(xié)議。多年來針對行業(yè)協(xié)會壟斷的反壟斷調(diào)查,充分重視對橫向協(xié)議組織者的調(diào)查與懲處,特別是以價格聯(lián)盟、價格跟隨等形式表現(xiàn)的固定價格協(xié)議。
反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法查處行業(yè)協(xié)會組織實施橫向壟斷協(xié)議,充分透露了兩點信息:其一,橫向壟斷協(xié)議對市場競爭的危害極大,遵循本身違法原則,不存在例外豁免條款;其二,行業(yè)協(xié)會本身具備較強的組織約束力,其通過的決議比經(jīng)營者之間一般的限制競爭協(xié)議執(zhí)行起來更徹底更有效率,對市場競爭損害更嚴(yán)重。從這兩方面看,我國反壟斷執(zhí)法表現(xiàn)出維護市場公平競爭的決心與恒心。
(二)重點關(guān)注高風(fēng)險行業(yè)
關(guān)注高風(fēng)險行業(yè)也是我國行業(yè)協(xié)會反壟斷特點之一。經(jīng)過案例整理,我們發(fā)現(xiàn),行業(yè)協(xié)會壟斷行為多集中于建材行業(yè)、水泥行業(yè)、保險行業(yè)、旅游行業(yè)與汽車行業(yè)等關(guān)系民生福祉的行業(yè)。這些行業(yè)出現(xiàn)多次行業(yè)協(xié)會壟斷行為,我們可以稱之為高風(fēng)險行業(yè),反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對高風(fēng)險行業(yè)的監(jiān)管,構(gòu)成了行業(yè)協(xié)會反壟斷的顯著特點。對于保險行業(yè),反壟斷執(zhí)法機構(gòu)已經(jīng)分別針對浙江保險行業(yè)、廣西河池保險行業(yè)、亳州保險協(xié)會、湖北保險協(xié)會與永州保險協(xié)會等開出了多張罰單,可謂是對保險行業(yè)敲響了警鐘。對于建材行業(yè),市場監(jiān)管總局曾召開建材行業(yè)壟斷行為告誡會。對于水泥行業(yè),陜西省市場監(jiān)管局曾向當(dāng)事人發(fā)出行政指導(dǎo)書。除此之外,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也會通過告誡函的形式,明確行業(yè)協(xié)會可能觸犯的壟斷行為,覆蓋壟斷協(xié)議、違法的經(jīng)營者集中與濫用市場支配地位,并進一步解釋法律責(zé)任問題,加強高風(fēng)險行業(yè)的行業(yè)協(xié)會有效識別和預(yù)防壟斷行為的能力,降低違法概率和風(fēng)險。這些舉措都反映了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)高度重視重點行業(yè)的壟斷風(fēng)險防范,通過事前預(yù)防與事后監(jiān)管相結(jié)合的方式,把社會主義法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭治理效能。
(三)法律責(zé)任以罰款為主
我國修改前的反壟斷法第四十六條第三款“行業(yè)協(xié)會違反本法規(guī)定,組織本行業(yè)的經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議的,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以處五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,社會團體登記管理機關(guān)可以依法撤銷登記?!蔽覀冊谡戆咐龝r發(fā)現(xiàn),幾乎所有行業(yè)協(xié)會組織實施壟斷協(xié)議案的法律責(zé)任均表現(xiàn)為罰款。在罰款金額確定上,大多數(shù)為40萬,體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)從嚴(yán)處罰的特征。另外,在福建爆破器材行業(yè)協(xié)會組織實施壟斷協(xié)議案中,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)除了作出罰款決定外,還責(zé)令行業(yè)協(xié)會改正違法行為。
二、行業(yè)協(xié)會反壟斷的成功經(jīng)驗
(一)明確壟斷行為類型
我國《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》第二十一條規(guī)定了行業(yè)協(xié)會禁止從事的壟斷行為類型。10余年來的行業(yè)協(xié)會組織實施壟斷協(xié)議案例中,大多數(shù)違法行為都能落入這兩種壟斷行為類型中。隨著行業(yè)協(xié)會壟斷執(zhí)法日趨成熟,我國發(fā)布《關(guān)于行業(yè)協(xié)會的反壟斷指南(征求意見稿)》,提及行業(yè)協(xié)會的經(jīng)營者身份以及行政主體身份,提高了反壟斷執(zhí)法的可預(yù)期性,也進一步回應(yīng)了行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)管理者與行業(yè)經(jīng)營參與者身份從事壟斷行為的區(qū)別。未來,我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在持續(xù)關(guān)注行業(yè)協(xié)會作為管理者組織實施壟斷協(xié)議的基礎(chǔ)上,也在關(guān)注行業(yè)協(xié)會作為經(jīng)營者,實施濫用行為與違法集中行為的情形。這種轉(zhuǎn)變也得益于我國多年來行業(yè)協(xié)會反壟斷成功經(jīng)驗的總結(jié)。
(二)鼓勵行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管
為了有效規(guī)范行業(yè)協(xié)會行為,我國今年發(fā)布《關(guān)于行業(yè)協(xié)會的反壟斷指南(征求意見稿)》,其中第十六條和第十七條分別規(guī)定了行業(yè)協(xié)會自律合規(guī)倡導(dǎo)與內(nèi)部合規(guī)管理,加強行業(yè)協(xié)會的反壟斷合規(guī)建設(shè),并鼓勵其采取行業(yè)規(guī)則、公約以及市場自治規(guī)則等方式,指導(dǎo)、幫助會員建立健全反壟斷合規(guī)管理制度。另外,我國各地順應(yīng)行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管建設(shè)的風(fēng)向,也相繼出臺相關(guān)的行業(yè)協(xié)會反壟斷合規(guī)指引。
譬如,山東發(fā)布了《行業(yè)協(xié)會反壟斷合規(guī)指引》,貴州發(fā)布了《貴州省行業(yè)協(xié)會和經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指引》,河南發(fā)布了《行業(yè)協(xié)會反壟斷指南指引》,督促行業(yè)協(xié)會防范壟斷行為,推動自律監(jiān)管體系的構(gòu)建。從市場監(jiān)管總局到地方市場監(jiān)管局,行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管體系初成體系。有的行業(yè)協(xié)會本身也開始落實反壟斷合規(guī)建設(shè),例如,貴州省有關(guān)行業(yè)協(xié)會發(fā)布《公平競爭自律公約》,引導(dǎo)形成公平競爭、誠信守約的社會風(fēng)尚。
近期,中國汽車工業(yè)協(xié)會攜16家汽車生產(chǎn)企業(yè)高層簽署了《汽車行業(yè)維護公平市場秩序承諾書》,其中涉及“價格”的內(nèi)容表意不當(dāng),涉嫌固定價格協(xié)議。之后,汽車協(xié)會將該條款從承諾書中刪除。這很好地體現(xiàn)了我國行業(yè)協(xié)會開始具備自律監(jiān)管的理念,積極糾偏內(nèi)容不當(dāng)?shù)穆暶鲿?、承諾書等,防范潛在壟斷行為的實施。
(三)提高行政處罰威懾力度
我國新修改的反壟斷法提高了行業(yè)協(xié)會的罰款幅度,將“可以處五十萬元以下的罰款”改為“可以處三百萬元以下的罰款”。并且,對于行業(yè)協(xié)會組織本行業(yè)的經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議的行為,增加“由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令改正”的規(guī)定。一方面,通過提高行業(yè)協(xié)會實施壟斷行為的罰款下限,有助于提高反壟斷威懾力,防范各行業(yè),尤其是高風(fēng)險行業(yè)的壟斷風(fēng)險,將可能造成嚴(yán)重的競爭損害的壟斷行為扼殺在源頭;另一方面,增加由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令改正則進一步補充了行政處罰種類,促進了處罰類別的全面性。結(jié)合罰款下限的提高與新增責(zé)令改正的規(guī)定,能大幅度提高行政處罰的威懾力度,促使行業(yè)協(xié)會對于自身將要組織實施的壟斷行為所要承擔(dān)的法律責(zé)任具備更強的可預(yù)期性。
總體來說,我國對行業(yè)協(xié)會涉嫌壟斷行為采取了反壟斷監(jiān)管與自律監(jiān)管協(xié)同的方式,外部約束與內(nèi)部約束相結(jié)合的舉措能形成有效的威懾,并增強行業(yè)協(xié)會的合規(guī)意識。
三、我國行業(yè)協(xié)會反壟斷展望
《關(guān)于行業(yè)協(xié)會的反壟斷指南(征求意見稿)》填補了行業(yè)協(xié)會規(guī)范空白,2023年7月“中國汽車工業(yè)協(xié)會承諾書事件”,一方面體現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會反壟斷意識的增強,另一方面也體現(xiàn)出協(xié)會反壟斷依然任重道遠(yuǎn)。接下來,還需加強內(nèi)外部約束,以責(zé)任承擔(dān)為抓手推進行業(yè)協(xié)會建立反壟斷長效機制。
(一)著力協(xié)同事前監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會壟斷隱蔽而貽害顯著,故對其監(jiān)管在主體上需構(gòu)建部門協(xié)同機制,實現(xiàn)有效信息常態(tài)化共享,充分發(fā)揮執(zhí)法合力;在時間上需重視事前監(jiān)管,做好反壟斷等線索的收集及留痕,保持同協(xié)會的聯(lián)絡(luò)并注意烙上學(xué)法守法的思想鋼印,通過信用獎懲、輿論宣傳等多元手段積極引導(dǎo),切實貫徹協(xié)會公平競爭審查,推進監(jiān)管關(guān)口前移,未病先防,已病防變。
(二)加強競爭合規(guī)建設(shè)。行業(yè)協(xié)會行為上不同程度參與經(jīng)濟活動,宗旨上承擔(dān)管理、服務(wù)和引導(dǎo)的職能,定位上承接行政機關(guān)與經(jīng)營者,自帶隱性公權(quán)色彩。引導(dǎo)其加強合規(guī)建設(shè),帶動行業(yè)自律,是滿足設(shè)立初衷、回應(yīng)實踐現(xiàn)狀又最終維護成員利益的正途,該意識應(yīng)伴于行業(yè)協(xié)會反壟斷長路,始終規(guī)范自身,強化內(nèi)部約束。
(三)靈活應(yīng)用寬免制度。行業(yè)協(xié)會作為社團法人,其決策和行為一般是各會員企業(yè)表決后的結(jié)果,對于參與企業(yè)不應(yīng)一概認(rèn)定為違法讓其承擔(dān)責(zé)任,只有投贊成票積極推動協(xié)會壟斷行為的企業(yè)才推定其有過錯需承擔(dān)責(zé)任,若其能證明自己受到協(xié)會和其他企業(yè)脅迫或其他正當(dāng)理由并未積極推動壟斷行為,亦應(yīng)據(jù)合理原則免予處罰。同時,對于成員企業(yè)能夠主動向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)報告協(xié)會壟斷行為的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的,可參照反壟斷法第五十六條,酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰,靈活運用寬大制度,可有效分化行業(yè)協(xié)會實施壟斷行為時的成員企業(yè),弱化行業(yè)協(xié)會約束力和實施違法行為的意愿,提高反壟斷執(zhí)法效率。同時,在對行業(yè)協(xié)會進行處罰時,應(yīng)考慮到各種合理因素存在,對雖存在限制、排除競爭效果,但整體上利于技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展和公共利益的,也可就不同行業(yè)與情況予以針對性豁免。
總之,行業(yè)協(xié)會商會是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機部分,大力推進社會組織的高質(zhì)量發(fā)展,意義重大,影響深遠(yuǎn)。(武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心主任、教授 孫晉)
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